De lessen van Groningen
Het Kennisplatform wil in een serie blogs, waarvan dit de eerste is, onderzoeken welke lessen we kunnen leren van ‘Groningen’. De situatie boven het Groningenveld lijkt namelijk niet op zichzelf te staan. We zien vergelijkbare fenomenen als in Groningen, op een kleinere schaal, rond de kleine velden en windenergie. Het inzichtelijk maken van de lessen van Groningen zou kunnen helpen bij het oplossen van problemen en mogelijk zelfs het ontstaan van zulke problemen voorkomen. Deze eerste blog legt uit wat de lessen van Groningen zijn. Latere blogs zullen ingaan op casussen elders. Voordat we bij de lessen komen is het goed om eerst de context waaruit ze voortkomen te schetsen: de crisis rondom de gevolgen van de gaswinning in Groningen.
Gevolgen van gaswinning in Groningen
De gaswinning en de daarbij horende bodembeweging in Groningen heeft vele gevolgen. Deze gevolgen hebben we beschreven in het meest recente kennisoverzicht. Gedeeltelijk zijn dit directe gevolgen zoals mijnbouwschade, het ontstaan van acuut onveilige situaties en onbewoonbaar geworden woningen. Het gaat hierbij om tienduizenden schademeldingen en meer dan honderd acuut onveilige situaties per jaar.
Ook zijn er indirecte gevolgen. Deze komen voort uit de manier waarop de samenleving reageert op de schade en veiligheidsrisico’s. In Groningen is er sprake van maatschappelijke ontwrichting door het inadequate schadeherstel en de slechte nazorg. Hieruit voort kwamen en komen bijvoorbeeld vaak conflicten voort tussen bewoners en instanties. De ervaringen met het proces van schadeherstel zijn zo slecht dat sommige mensen geen schade (meer) melden. Zij kunnen of willen niet nogmaals zo’n strijd aangaan. Gronings Perspectief bracht in april 2020 naar buiten dat dit zo’n 25% van de bewoners in het gebied betreft. Ook is er een groep bewoners die geen schade meer meldt, omdat hun huis in de toekomst toch versterkt gaat worden.
Een ander gevolg van de bodembeweging is de versterking waarmee een deel van de bewoners in het gebied te maken krijgt. Dit is voor veel bewoners een ingrijpend proces met onzekerheid over de toekomst. Zij moeten vaak meerdere keren verhuizen en staan voor het maken van lastige keuzes over de (toekomstige) woning. De versterking geeft daarnaast een grote verstoring van de leefomgeving en sociale relaties.
Op de achtergrond van dit alles is er sprake van slechte samenwerking tussen instanties, overheden en de NAM. Het systeem dat is opgetuigd om de monsterklussen in de provincie te klaren kraakt en piept. Professionals die iedere dag binnen dit systeem moeten functioneren, hebben door de complexiteit en stroperigheid moeite om de gang van zaken uit te leggen aan de bewoners. Veel professionals werken zich uit de naad, maar moeten vaak terugkomen op beloftes en afspraken, geven soms de moed op en nemen ontslag. Het is voor bewoners niet altijd inzichtelijk of begrijpelijk waarom bepaalde beslissingen genomen worden, waarom het zolang duurt voordat een beslissing genomen wordt of waarom afspraken niet nagekomen (kunnen) worden. Dit maakt dat het vertrouwen in het systeem bij veel bewoners zoek is.
Ook is de woningmarkt verstoord geraakt door de aardbevingen en het nieuws over de schade aan gebouwen in het gebied. Dit heeft negatieve financiële consequenties voor bewoners. Zeker voor bewoners die willen verhuizen of voor wie het huis hun pensioenpot of nalatenschap is. Sommige mensen die in alle rust van hun oude dag willen genieten zijn nu de laatste kostbare levensjaren in de weer met de instanties.
Een ander indirect gevolg van de mijnbouwschade en veiligheidsrisico’s is dat een deel van de bewoners zich machteloos en onveilig voelt. Die ervaren onveiligheid komt niet alleen door fysieke onveiligheid, maar ook door onzekerheid, het ‘gedoe’ over de schadeafhandeling en versterking en de financiële gevolgen van dit alles. Dit geeft chronische stress en gaat ten koste van de gezondheid en levensvreugde van de bewoners van het gebied.
Lessen van Groningen
Het beleid van de overheden en de instanties is primair gericht op het herstellen van zowel de materiële schade als de fysieke veiligheid. In de communicatie vanuit instanties, de brieven van de ministers en in de Kamerdebatten gaat het veel over de aantallen opgeleverde versterkte huizen, de (verwachtte) zwaarte van bevingen, de hoeveelheid schademeldingen, de interpretatie en toepassing van risicomodellen of de kosten van de opgave. Dit is allemaal uit te drukken in cijfers, modellen en targets. De impliciete verwachting achter al deze cijfers is dat wanneer de fysieke schade en onveiligheid zijn opgelost, Groningers zullen vergeven en vergeten wat er is gebeurd. Wij betwijfelen of dit het geval zal zijn. Waar het in al die brieven en debatten namelijk niet over gaat is waarom Groningers ooit weer het vertrouwen in de overheid zullen terugkrijgen en wat voor hulp een deel van de bewoners nodig gaat hebben in de toekomst. Bovendien blijft onduidelijk waarom de overheden dit niet eerder zagen aankomen en wat er gedaan kan worden zodat een ramp van dit formaat zich niet herhaalt. Het systeem dat er nu staat richt zich op de scheur in de muur, terwijl de scheur in de mens veel meer impact heeft. De meest impactvolle risico’s voor bewoners speelden geen rol van betekenis in het winningsbeleid en in het risicomanagement.
In de analyse van de impact van de gaswinning in Groningen, uitgevoerd in het kennisoverzicht, worden vijf impactgebieden aangewezen:
1. woningen (schade, onveiligheid en onbewoonbare woningen);
2. omgeving en economie (woningmarkt, leefbaarheid en bedreiging cultureel erfgoed);
3. sociale relaties (driehoeksrelatie tussen bewoner, overheid en bedrijfsleven en vertegenwoordiging van bewonersbelangen);
4. bewoners (Onzekerheid, ervaren onveiligheid, ongezondheid) en
5. herstel en mitigatie (schadeherstel, preventie, nazorg).
Aan ieder van deze vijf gebieden kunnen doelen en monitoring worden verbonden. Tevens zou er op voorhand getoetst kunnen worden of de mijnbouw succesvol uitvoerbaar is en geen negatieve impact heeft op het gebied en haar bewoners.
Deze analyse levert twee nieuwe inzichten op. Ten eerste, het hebben en houden van goede relaties tussen bewoners, overheid en de exploitant is vereist voor het goede verloop van mijnbouwprojecten. Onze indruk is dat de gaswinning in Groningen uitdraaide op een ramp van niet-Nederlandse proporties mede omdat de samenwerking tussen de overheid en de exploitant spaak liep toen er problemen ontstonden en de bewoner überhaupt nooit heeft kunnen aanhaken. Daarnaast bleek er tussen overheden sprake te zijn van verstoorde relaties. Ook nu worstelen overheden met de vraag hoe de bewoners bij de opgaven in hun leefomgeving betrokken kunnen worden en stappen kopstukken van maatschappelijke organisaties uit onvrede over de gang van zaken op.
Het tweede nieuwe inzicht is dat men in Groningen onvoldoende was voorbereid op maatschappelijke ontwrichting, herstel en mitigatie. In Groningen is er geen fonds opgericht om eventuele calamiteiten op te vangen of herstelwerkzaamheden uit te betalen. Nog voordat het eerste gas door de buizen stroomde werd daar al toe opgeroepen. Dat dit fonds er nooit is gekomen is onbegrijpelijk, zeker omdat bekend is dat er bij veel mijnbouwactiviteiten neveneffecten ontstaan. Om maatschappelijke ontwrichting, herstel en mitigatie goed te regelen en te voorkomen dat ‘Groningse toestanden’ elders in het land kunnen ontstaan is waarschijnlijk een wetswijziging nodig. Wellicht ook een cultuuromslag.
De manier waarop de Mijnbouwwet de exploitatie van het Groningenveld regelde schoot tekort. Deze lessen van Groningen leren ons dat er een bredere kijk nodig is voor het succesvol opstarten, runnen en afronden van mijnbouwprojecten in Nederland. Deze bovengenoemde inzichten vormen ons inziens dan ook een waardevolle toevoeging op de huidige praktijk bij mijnbouwprojecten in Groningen en elders in het land.
Concreet betekent de eerste les van Groningen voor mijnbouwprojecten dat zowel de impact op de fysieke omgeving als op omwonenden moet worden meegenomen in het winningsbeleid en risicomanagement. De ondergrond en bovengrond staan altijd met elkaar in verbinding. Daarnaast moet er in iedere fase van het project een goede relatie worden nagestreefd tussen bewoners, overheid en de exploitant. Uiteindelijk heeft iedere partij er belang bij dat het project goed verloopt, dit resultaat kan het beste bereikt worden wanneer er sprake is van samenwerking. De invulling van wat een goed verloop is zal per partij wellicht in focus verschillen (bijvoorbeeld een focus op de veiligheid, gebrek aan overlast of winstgevendheid), maar dit is binnen een goede relatie ons inziens te overbruggen. Als laatste moet worden erkend dat bij mijnbouwprojecten soms ongewenste neveneffecten optreden en dat er voor het opvangen van die effecten een plan dient te zijn.
Het Kennisplatform verwacht dat met het aangaan en behouden van een goede relatie tussen bewoners, overheid en de exploitant de andere lessen van Groningen in enige mate vanzelf zullen volgen. Bewoners zullen dan ergens terecht kunnen wanneer er een te grote impact is op hun leven als gevolg van het project. Ook kunnen zij binnen die relatie wellicht meedenken over het plan om eventuele neveneffecten in de toekomst op te vangen. Het opbouwen van die goede relatie tussen bewoners, overheid en de exploitant lijkt ons dan ook het eerste punt van actie bij huidige en toekomstige projecten.
Wouter Adams, projectonderzoeker
Wil je naar aanleiding van deze blog meer weten?
In ons kennisoverzicht Inzicht in Impact vind je veel recente informatie over de situatie in het gaswinningsgebied.
Gronings Perspectief doet onderzoek naar de effecten van de gaswinning in Groningen op bewoners van het gebied.
De Nationale Ombudsman bracht recent een reconstructie van de situatie in Groningen uit en doet de komende tijd meerdere onderzoeken in het gebied.
Het Groninger Gasberaad bracht vorig jaar een overzicht uit van de vele regelingen en ontwikkelingen.