Parlementaire enquête aardgaswinning Groningen
Op 9 februari 2021 werd de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen (PEAG) geïnstalleerd. Een parlementaire enquête is het zwaarste middel dat de Tweede Kamer kan inzetten om het handelen van de overheid en andere partijen te onderzoeken. De parlementaire enquêtecommissie doet onderzoek naar de besluitvorming over de gaswinning in Groningen en de gevolgen daarvan voor de bewoners van Groningen, vanaf de vondst van het gas in 1959 tot het heden. De aardbevingen, schadeafhandeling en versterking zullen een belangrijke rol spelen in het onderzoek. Het voornaamste doel van de parlementaire enquête is waarheidsvinding: hoe zijn cruciale besluiten in het dossier genomen en welke belangen werden in de besluitvorming meegewogen? Inzicht in de gemaakte afwegingen kan vervolgens dienen als input voor het vormen van een oordeel over de besluitvorming in het verleden en het trekken van lessen voor de toekomst.
Het onderzoek en de uitkomsten van de parlementaire enquête aardgaswinning Groningen zal de komende tijd een belangrijke rol spelen in het gasdossier, zeker wanneer de openbare verhoren eind juni 2022 van start gaan. Op deze pagina zetten we de belangrijkste feiten over de parlementaire enquête aardgaswinning Groningen op een rij, zodat deze voor een breed publiek toegankelijk zijn.
We putten hiervoor onder andere uit de beschikbare beleidsdocumenten, kamerstukken en -websites en verwijzen daar ook naar door voor meer informatie.
Impact voor bewoners van Groningen
Heeft de parlementaire enquête gevolgen voor de bewoners van Groningen? In een debat van de vaste Kamercommissie van Economische Zaken en Klimaat op 2 juni 2022, ging staatssecretaris Vijlbrief in op deze vraag. Naar aanleiding van vragen van Tweede Kamerleden, zegde de staatssecretaris toe na te denken over de gevolgen van de enquête voor bewoners. Als dat nodig is, kan dan bijvoorbeeld extra psychische hulp worden geboden aan bewoners.
In februari 2021 organiseerden we in samenwerking met Sustainable Society een webinar over de parlementaire enquête, waarin onder andere ook deze vraag aan de orde kwam. In dit webinar gaven prof. dr. Charles Vlek (emeritus-hoogleraar omgevingspsychologie en besliskunde), prof. dr. Dirk Jan Wolffram (hoogleraar geschiedenis van bestuur en politiek in de moderne tijd) en prof. dr. Herman Bröring (hoogleraar bestuursrecht) hun visie op de besluitvorming in het gasdossier en op de parlementaire enquête. Je vindt een samenvatting én opname van het webinar hier terug op onze website.
1
Wat is een parlementaire enquête?
Als de Tweede Kamer zelf onderzoek wil doen om het regeringsbeleid te controleren, dan kan de Kamer een tijdelijk commissie instellen om een parlementaire enquête uit te voeren. Dit is vastgelegd in de wet op de parlementair enquête uit 2008 (Pwe, 2008). Een parlementaire enquête is het zwaarste onderzoeksmiddel dat de Tweede Kamer kan inzetten. Het onderzoek wordt uitgevoerd door een tijdelijk commissie van Tweede Kamerleden: een parlementaire enquêtecommissie. De afgelopen dertig jaar hebben 10 parlementaire enquêtes plaatsgevonden, waaronder de onderzoeken naar de vliegramp in de Bijlmermeer (1998-1999), de val van de enclave Srebrenica (2002-2003) en het meest recent het onderzoek naar de Fyra (2013).
Het onderzoek naar de Kinderopvangtoeslag was een parlementaire ondervraging. Een parlementaire ondervraging is een relatief nieuw (en vooralsnog tijdelijk) onderzoeksinstrument voor de Tweede Kamer. Een parlementaire ondervraging is van kortere duur dan een parlementaire enquête en richt zich met name op het (openbaar) mondeling verhoren van betrokkenen.
Eén van de meest bekende onderzoeksmethoden van een parlementaire enquête is het openbaar verhoren van getuigen en deskundigen. Alle getuigen en deskundigen die worden opgeroepen door de commissie, zijn verplicht mee te werken aan het onderzoek. Bovendien staan ze tijdens de openbare verhoren onder ede.
2
Parlementaire enquête voor aardgaswinning in Groningen
Op 5 maart 2019 stemde de Tweede Kamer unaniem in met een motie van Tweede Kamerlid Tom van der Lee (Groenlinks) tot het instellen van een parlementaire enquête naar de aardgaswinning in Groningen.
Op 2 september 2020 heeft de Tweede Kamer de tijdelijke commissie aardgaswinning Groningen ingesteld om verkennend onderzoek te doen en met een onderzoeksopzet voor de enquêtecommissie te komen. Dit gebeurde op voorstel van de vaste Kamercommissie van EZK. In januari 2021 rondde de tijdelijk commissie haar opdracht af. Op 4 februari 2021 bood ze het onderzoeksvoorstel aan de Tweede Kamer aan.
De parlementaire enquêtecommissie werd op 9 februari 2021 ingesteld. Vervolgens werden een voorzitter, Tom van der Lee (Groenlinks), en een ondervoorzitter, Judith Tielen (VVD), gekozen. Op 11 februari is de commissie echt van start gegaan.
Om te voorkomen dat de parlementaire enquête schadeafhandeling of de versterkingsoperatie vertraagt, werd de start van de parlementaire enquête gekoppeld aan het behalen van doelen in deze processen: pas als schadeafhandeling en versterking goed bij wet geregeld zijn én goed op gang zijn gekomen, zou de parlementaire enquêtecommissie beginnen met haar werk. De beoogde wijziging van de Tijdelijke wet Groningen, die voor de wettelijke verankering van de versterking moet zorgen, is echter nog altijd niet door de Eerste Kamer aangenomen en dus nog niet ingegaan. Desondanks is de parlementaire enquête in 2021 van start gegaan.
2.1 Samenstelling
De parlementaire enquêtecommissie wordt benoemd door de Tweede Kamer en bestaat uit Tweede Kamerleden.
De tijdelijke commissie die van september 2020 tot en met januari 2021 aan het onderzoeksvoorstel voor de parlementaire enquête werkte, bestond uit 8 leden:
Tom van der Lee (GroenLinks, voorzitter), Stieneke van der Graaf (ChristenUnie, ondervoorzitter), Dennis Wiersma (VVD), Roy van Aalst (PVV), Anne Kuik (CDA), Tjeerd de Groot (D66), Peter Kwint (SP) en Kirsten van den Hul (PvdA).
De samenstelling van de huidige parlementaire enquêtecommissie verschilt van die van de tijdelijk commissie. Onder andere de verkiezingen van 2021 en verschuivingen in functie of portefeuille van Tweede Kamerleden hebben hier invloed op. De huidige parlementaire enquêtecommissie kent 7 leden:
Tom van der Lee (Groenlinks, voorzitter), Judith Tielen (VVD, ondervoorzitter), Hülya Kat (D66), Anne Kuik (CDA), Barbara Kathmann (PvdA), Peter Kwint (SP) en Stieneke de Graaf (ChristenUnie).
Anne Kuik is tot 22 augustus 2022 afwezig en wordt vervangen door Evert Jan Slootweg.
Naast de commissieleden heeft de commissie een griffier, M. Israel, die fungeert als contactpersoon en verantwoordelijkheid draagt voor het schrijven en communiceren van (officiële) documenten door de commissie. De griffier is, anders dan de commissieleden, geen lid is van de Tweede Kamer. Verder is er een ambtelijke onderzoeksstaf. Ook is er een externe klankbordgroep ingesteld die de enquêtecommissie bijstaat en adviseert en zicht houdt op de kwaliteit van het onderzoek.
3
Vraagstelling, afbakening en doel
Het centrale onderwerp van de parlementaire enquête laat zich in twee hoofdvragen uitsplitsen:
-
Hoe is de besluitvorming over de aardgaswinning in Groningen, de schadeafhandeling en de versterking op cruciale momenten verlopen?
-
Welke effecten had dit, welke belangen en afwegingen speelden een rol en hoe is hierbij omgegaan met de belangen van de Groningers?
De onderzoeksperiode beslaat een zeer groot tijdsbestek: vanaf het moment dat het eerste gas gevonden wordt in Slochteren in 1959 tot het heden.
In de motie van Van der Lee en het onderzoeksvoorstel van de tijdelijke commissie wordt als eindpunt van de onderzoeksperiode het inwerkingtreden van de wijziging van de Tijdelijk wet Groningen genoemd. Op de website van de parlementaire enquêtecommissie wordt deze begrenzing van de onderzoeksperiode niet genoemd. De beoogde wijziging van de Tijdelijke wet Groningen is op dit moment nog in behandeling. Hoe dit de onderzoeksperiode van de parlementaire enquête beïnvloedt, is op dit moment niet duidelijk.
3.1 Onderzoeksvragen en -periode
Wat vaststaat, is dat zowel de vraagstelling als de onderzoeksperiode heel breed zijn. Wat betreft de vraagstelling, wordt het onderzoek enigszins afgebakend door te focussen op cruciale besluiten. De onderzoeksperiode kan worden onderverdeeld in 3 perioden: de periode van “voortvarende gaswinning” (1959-1986), de periode van bodemdaling en bevingen (1986-2012) en de periode “na Huizinge” (2012-heden) (zie Figuur 1). Dit is een uitzonderlijk lange onderzoeksperiode: de afgelopen dertig jaar besloeg geen enkele parlementaire enquête zo’n groot tijdsbestek.
Figuur 1: De opdeling in onderzoeksperioden (bron: onderzoeksvoorstel PEAG)
De opdeling in tijdsvakken leidt in het onderzoeksvoorstel tot enkele vragen die de gehele periode beslaan. Deze vragen richten zich op de besluitvorming, de verschillende actoren die daarbij betrokken waren, de rollen die deze actoren hadden en de informatie die zij tot hun beschikking hadden:
-
Wat is er in grote lijnen gebeurd in de periode 1959-2021 met betrekking tot de aardgaswinning in Groningen en de bijbehorende risico’s? Wat zijn mijlpalen en bepalende momenten in de geschiedenis van de Groningse aardgaswinning en waarom? Welke kennis was op welk moment bij wie beschikbaar?
-
Hoe functioneert het Gasgebouw? (De constructie tussen NAM, Shell en het rijk over de verdeling van baten en lasten in de gaswinning). Welke partijen zijn betrokken binnen het Gasgebouw en welke belangen en afwegingen spelen een rol? Welke besluiten zijn genomen? Welke afspraken zijn gemaakt en hoe zijn deze in de tijd veranderd?
-
Welke besluiten nam het kabinet over de aardgaswinning in Groningen? Hoe kwamen die besluiten tot stand, hoe is de Tweede Kamer geïnformeerd en op welke momenten had de Tweede Kamer invloed op de besluitvorming?
-
Wat waren de rollen in de besluitvorming van kabinet, Tweede Kamer, private partijen, decentrale overheden en lokale actoren? Wat waren de gevolgen van hun handelen voor de Groningers? Op welke manier zijn de Groningers betrokken bij de besluitvorming, welke rol hadden zij en hoe is rekening gehouden met hun belangen?
-
Welke lessen kunnen uit de analyse van de Groningse aardgaswinning worden getrokken?
(bron: onderzoeksvoorstel PEAG)
Daarnaast is er in het onderzoeksvoorstel voor elke periode een aantal subvragen geformuleerd die zich toespitsen op de gebeurtenissen binnen een bepaalde periode. Het gaat bijvoorbeeld om vragen over de oprichting van het Gasgebouw; besluiten over onderzoeken naar aardbevingen en bodemdaling toen de eerste aardbevingen zich voor deden; afwegingen die een rol speelden in het afbouwen van de gaswinning; en de totstandkoming van verschillende bestuurlijke akkoorden over schade en versterking. Een overzicht van alle vragen vind je in het onderzoeksvoorstel en hier op onze eigen pagina.
3.2 Doel
Het doel van de parlementaire enquête aardgaswinning Groningen is als volgt geformuleerd:
Het doel van het onderzoek is waarheidsvinding en het verkrijgen van verklarend inzicht in de besluitvorming over de aardgaswinning, de schadeafhandeling en de versterking in Groningen. Dit maakt het mogelijk te komen tot oordeelsvorming over de gehele periode en lessen te trekken, om daarmee bij te dragen aan toekomstperspectief voor Groningen en de ontwikkeling van toekomstig beleid. (bron: onderzoeksvoorstel PEAG)
Het herstellen van het vertrouwen van Groningers in de overheid was een belangrijke motivatie voor de initiatiefnemers van de parlementaire enquête. In het onderzoeksvoorstel besteedt de tijdelijke commissie hier dan ook aandacht aan. Maar, zij stelt: de parlementaire enquête alleen zal niet voldoende zijn om het vertrouwen van Groningers te herstellen, daarvoor is meer nodig. Hoewel de tijdelijk commissie de hoop uitspreekt dat waarheidsvinding bijdraagt aan erkenning, heeft ze het herstel van vertrouwen daarom niet expliciet bij de doelstelling genoemd.
4
Werkwijze en planning
Het onderzoek voor de parlementaire enquête aardgaswinning Groningen begon met het verkennende onderzoek van de tijdelijk commissie. Voor het opstellen van de onderzoeksopzet bestudeerde de commissie relevante literatuur en eerdere (parlementaire) onderzoeken. Op 4 december 2020 bracht de tijdelijk commissie een werkbezoek aan Groningen om met gedupeerden en betrokkenen te praten. Ook heeft de commissie verschillende technische briefings en gesprekken over het gaswinningsdossier en over onderzoeksmethoden: met betrokkenen uit Groningen; met betrokkenen bij eerdere parlementaire enquêtes; en met wetenschappers en onderzoekers. De tijdelijk commissie maakte ook gebruik van een reflectiegroep met externe deskundigen om in één bijeenkomst een concept van het onderzoeksvoorstel mee te bespreken. Een volledige lijst van alle personen die de tijdelijk commissie sprak, is opgenomen in de de bijlage van de onderzoeksopzet.
Met de installatie van de parlementaire enquêtecommissie in februari 2021 begon het onderzoek, waarbij de opzet voorgesteld door de tijdelijke commissie wordt gevolgd. Het onderzoek kent verschillende fasen (zie ook Figuur 2).
1. De parlementaire enquête begon in februari 2021 met dossieronderzoek. De commissie vroeg hiervoor documenten op bij de betrokken partijen. Dat waren niet alleen de betrokken overheden en de NAM, maar ook de maatschappelijke organisaties. Zo heeft bijvoorbeeld het Groninger Gasberaad er een behoorlijke klus aan gehad om alle documentatie die ze de afgelopen jaren had opgebouwd aan te leveren. De commissie was tot en met december 2021 bezig met het dossieronderzoek.
2. Van januari tot en met mei 2022 waren er besloten voorgesprekken met betrokkenen. De voorgesprekken borduurden voort op het dossieronderzoek. De voorgesprekken gaven de commissie de gelegenheid om inzichten uit het dossieronderzoek te checken en om ze verder uit te diepen.
De besloten voorgesprekken zijn een voorbereiding op de openbare verhoren. Ze helpen de enquêtecommissie om vast te stellen welke besluiten, afwegingen of momenten in het bijzonder aandacht verdienen tijdens deze verhoren. Tijdens een besloten voorgesprek staat de getuige of deskundige niet onder ede.
3. Van eind juni tot en met oktober 2022 vinden de openbare verhoren plaats. Tijdens de openbare verhoren bevraagt de enquêtecommissie deskundigen en getuigen onder ede. Getuigen en deskundigen kunnen strafrechtelijk vervolgd worden voor meineed als ze niet de waarheid spreken. Wie wordt opgeroepen voor een openbaar verhoor, is verplicht hieraan mee te werken.
De openbare verhoren zijn het meeste bekende onderdeel van de parlementaire enquête. De verhoren zijn live te volgen. Er wordt vaak uitgebreid over bericht in de pers. Vaak worden getuigen en deskundigen na het verhoor door de pers bevraagd.
In de week van 27 juni tot en met 1 juli 2022 vinden de eerste verhoren plaats. Op de website van de parlementaire enquêtecommissie is een schema van de verhoren te vinden en kun je een link vinden om de verhoren via een livestream te volgen.
4. Vanaf november 2022 verwacht de enquêtecommissie te werken aan het opstellen van het eindrapport. Hierin neemt ze alle vergaarde informatie uit het dossieronderzoek en de verhoren mee. De commissie wil in februari 2023, 2 jaar na haar installatie, het eindrapport opleveren.
5. Na het aanbieden van het eindrapport aan de Tweede Kamer, vindt een debat met de Tweede Kamer plaats. Eerst is dit een debat met de parlementaire enquêtecommissie: de Tweede Kamer kan de commissie (schriftelijke) vragen stellen en gaat met de commissie in debat. Daarna volgt ook een debat tussen de Tweede Kamer en het kabinet over de uitkomsten van de parlementaire enquête.
Figuur 2: Tijdsschema van de parlementaire enquête (bron: website PEAG)
5
Bronnen
Bovenstaande tekst bevat hyperlinks naar de webpagina’s waar relevante informatie gevonden kan worden. Hieronder geven we daarnaast de belangrijkste bronnen nog eens weer.
Website van de parlementaire enquêtecommissie
Tweede Kamer (geen datum) Parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen. Online beschikbaar via <https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_en_commissies/commissies/peag> [Laatst geraadpleegd 9 juni 2022]
Onderzoeksvoorstel van de tijdelijke commissie
Tijdelijk commissie aardgaswinning Groningen (2021) Onderzoeksvoorstel parlementaire enquête aardgaswinning Groningen. Online beschikbaar via <https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/onderzoeksvoorstel_voor_een_parlementaire_enquete_over_de_aardgaswinning_in_groningen.pdf> [Laatst geraadpleegd 9 juni 2022]
Motie van Van der Lee
Tweede Kamer (5 maart 2019) Gewijzigde motie van het lid Van der Lee c.s over parlementaire enquête inzake de gaswinning in Groningen, Kamerstuk 33529-559. Online beschikbaar via https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2019Z04109&did=2019D08692 [Laatst geraadpleegd 9 juni 2022]